国内著名"三农"专家张晓山为"林改第一县"专集作序

——

2018年11月07日 17:34:51 来源:中新网福建
分享到:      

  “生态福建高端论坛”系列报道之八

  【编者按:今年是中国农村改革40周年,也是党的十九大提出实施乡村振兴战略的开局之年。10月底,由福建省委党校、福建行政学院、社会科学文献出版社主办,中共武平县委协办的“庆祝改革开放40周年暨第二届生态福建高端论坛”在榕举办。为全方位展示本次论坛的精彩观点和丰富内容,本网开辟系列报道,并以全媒体形式向社会各界推送。】

  中新网福建新闻11月7日电(林玲)在改革开放的浪潮中,福建国企“松绑放权”、“晋江经验”、“长汀经验”、“武平林改”和“马上就办、真抓实干”等一批改革开放经验享誉全国,为福建的改革开放涂上了“敢为人先 勇于改革”的底色。

1张晓山出席了庆祝改革开放40周年暨第二届生态福建高端论坛。李南轩 摄 (2)
张晓山出席了庆祝改革开放40周年暨第二届生态福建高端论坛。李南轩 摄

  武平县是“全国林改第一县”,是习近平总书记亲手抓起、亲自主导的集体林权制度改革的发源地。日前,庆祝改革开放40周年暨第二届生态福建高端论坛在福州举办,一本凝结了武平林改实践与探索的书籍——《武平:全国林改第一县的乡村振兴之路》在论坛上举行了首发仪式。

  我国著名“三农”专家、中国社会科学院学部委员、中国农经学会副理事长、农业部专家咨询委员会委员张晓山为此书作序时表示,武平林改的精髓是“敢为人先,接力奋斗”。我们要用武平林改的精神引领县域乡村振兴的发展。

  张晓山的序言全文如下。

走进林改第一县 (代序)

□张晓山

  说起农村改革的发源地,很多人都知道是安徽凤阳县小岗村,那里18户农民最先实行“大包干”的家庭承包经营。但如果问起中国林业改革的策源地呢?许多人会很茫然,包括我自己在内。看到胡熠教授等人撰写的《林改第一县的乡村振兴之路》的书稿,我得知福建武平县是中国林改第一县。

  但林改,为什么要改?林改与农改有什么异同?林改是怎么改的?最后改出了什么?林改的启示是什么?林改对今天武平的乡村振兴,究竟起到了什么作用?带着一连串的问题,我在阅读《林改第一县的乡村振兴之路》书稿的过程中,循着胡熠教授及她的团队的写作脉络和调研足迹,走进了林改第一县。顺便说一下,要正正经经地写一篇序言,应该对书稿的内容做一个系统全面的评介。而我只是想根据阅读书稿及实地调研得出的一点粗浅印象谈谈自己的几点学习体会,充其量只能算是代序。

图为去年全国深化集体林权制度改革现场会期间,与会者来到武平县捷文村调研。武平新闻网 供图
图为去年全国深化集体林权制度改革现场会期间,与会者来到武平县捷文村调研。武平新闻网 供图

  一、为什么要搞林改?林改与农改有何不同?为什么武平成为林改第一县?

  中国的改革开放为什么发轫于农村?我们知道,农村本集体成员集体所有的土地是当地农民最宝贵的资源和财产。作为农业用生产资料,在农区,耕地是农民最宝贵的资源,在山林地区,则是林地。第二次全国土地调查主要成果及其他相关数据显示,全国农村集体土地的总面积为66.9亿亩,在全国144亿亩国土面积中,农村集体所有土地总面积约占46%。全国农村集体土地包括55.3亿亩农用地和3.1亿亩建设用地。在农用地中,集体所有的耕地占18.3亿亩。根据书稿引用的资料,农村集体所有的林地有27.37亿亩,占我国森林面积的63.65%。由于长期以来人民公社的大锅饭体制,农民的生产积极性受到极大的抑制,农村土地这一宝贵资源无法充分利用,农民守着土地饿肚子,受穷。安徽凤阳的“大包干”制度创新是来源于老百姓饿怕了、穷怕了,想吃饱肚子、过好日子的很朴素的想法,改革是老百姓豁出去的做法,是被逼出来的。在林区,由于同样僵硬的产权制度和经营方式,林业发展存在“乱砍滥伐难制止,林火扑救难动员,造林育林难投入,林业产业难发展,望着青山难收益”等“五难”问题;由于山林权属不清、界址不明等原因,引发纠纷不断,始终无法推动新林权证换发工作。

  福建的地理特点是“依山傍海”,九成陆地面积为山地丘陵地带,被称为“八山一水一分田”。福建的森林覆盖率达65.95%,居全国第一。而福建武平县全县土地面积396万亩,其中林业用地面积328.8万亩,占全县土地面积的83.0%;林地面积306.6万亩,占全县土地面积的77.4%;人口总数中约有90%人口与林业发生关联。林业发展的好坏直接影响武平老百姓的生计,武平农民对林业体制的弊端感受最深,他们清醒地意识到“不改没有出路,唯改才有活路”。可以说,历史选择了福建的武平,武平选择了改革。

  林改与农改也有所不同。以“大包干”为标志的农村家庭承包经营的制度创新启动了农村乃至全国的改革。“大包干”这一重大改革举措当初并没有顶层设计,完全是基层的创新。而且这种创新也是在农村发展实践中经历了一个被政策文件先是否定,后是政策逐步松动和放宽,最后才是得到中央文件认可和充分肯定的过程。而武平县2001年推行林改时,农村改革已向纵深发展,家庭承包经营已经成为农村基本经营制度,成为全国上下的共识,而在广袤的山林地区,原有的林业产权制度和经营方式仍占据统治地位,这时必然要提出一个问题,耕地实行家庭承包经营,林地怎么办?

  武平县委、县政府清醒地意识到原有体制机制的弊端,于2001年6月集体林地林木产权制度改革在捷文村开展“分山到户”的试点工作。在这之前,1999年1月7日,福建龙岩市委1号文件提出“深化林业经济体制改革”。同年7月,市林委在给市人大的《关于深化林业经济体制改革的报告》中,提出“林权改革”。[]这份连红头文件都算不上的报告,成了武平县开展集体林权制度改革的唯一依据。在既没有上级授权,更没其他地方经验可借鉴的情况下,武平全县上下顶着巨大压力铺开了全县的林改工作,在全国“领跑”第一步。林权证发了,但没有上面的红头文件,发下去的证算不算数,分下来的山会不会被收回,武平干群的心始终不踏实,这可是像当年安徽小岗村分田到户一样的大事,当不了先锋就要成先烈。2002年4月12日,武平召开集体林权制度改革工作试点动员大会,县委、县政府正式出台《关于深化集体林地、林木产权制度改革的意见》,从产权入手部署推进林改工作,武平“抢跑”了第一步。随之形成了以“四权”,即“明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要内容的武平林改模式,形成“县直接领导,乡镇组织实施,村具体操作,部门搞好服务”的林改工作机制。在改革的关键时期,2002年6月21日,时任福建省省长习近平同志到武平调研林改工作,指出“集体林权制度改革要像家庭联产承包责任制那样从山下转向山上”,并作出“林改的方向是对的” 的重要批示。武平县根据指示大胆探索,持续推进这场触及产权、被誉为“继家庭联产承包责任制后,中国农村又一场伟大革命”的改革。书稿作者认为,武平的集体林权制度改革是一项自上而下与自下而上互动互促形成的林业经营管理体制的重大创新,这个判断是符合实际的。

  二、林改怎么改?为什么武平县捷文村成为林改策源地?

  2001年的试点工作意味着要有人第一个来吃螃蟹。历史的重任落在当年武平县万安镇捷文村的党支部书记李永兴身上,他1950年生人,小学文化程度,1971年入党,1973年当大队长,1974年当护林员,在武平县林业局木材采购站做了20年工人。1999年,在龙岩市的林业经营体制改革中,李永兴被买断工龄、提前内退。回村后想让他当书记,他知道这项工作不好干,推辞了去做生意。2000年换届选举,公推直选, 最终把他推到书记的位置上了。

  李永兴当书记,深刻体会到原有林业体制的弊病。捷文村是有名的贫困村,村集体没有收入,人口少,山林面积大。5个村民小组,164户,632人;山林2万多亩,人均30多亩。群众收入都靠山上,乱砍乱伐,不好管理。山火烧起来,村民看着,无人打火。2001年,武平要搞林改,李永兴到邻村串门,恰好遇到县林业局和镇里干部讨论林改试点问题。原定的试点村搞了一个多月搞不下去了,李永兴当即向镇领导表态,捷文村愿意试点。随后捷文村就成了武平林改试点第一村,也就是现在的林改策源地。

  捷文村成为林改策源地,看上去是偶然,其实是必然。命运总是眷顾有准备的人。李永兴多年作为最基层领导对僵化的林业体制的困惑、烦恼和思考,加上长期从事林业工作丰厚的底蕴, 使他成为敢于第一个吃螃蟹的人。由于林改符合群众的意愿,他带领党支部、村委会一班人马,不到两个月就根据县林业局和5个自然村群众的意见,整理出了一套分配方案:四权中,林地所有权仍归集体所有,其它三权归林农;户户都要分,期限为50年;界线以当年集体林时每户的责任区为依据;村里的公益林一起分配,专门用于对新增人口和林地面积较小的人家进行“补瘦”;按山林肥瘦程度分为四个等级,每年每户每亩向村委会上交0.5至1.5元的林地租金。之后,又用了不到两个月,村两委带着测绘人员走遍全村每座山头,为全村164户人家勘定分界、勾画四至。捷文村林改成功的关键是农民的事情农民自己做,农民自己做出制度安排,自己创新激励机制。书稿强调,不同于前几次林地制度变革政府主导型的色彩,这一轮集体林权制度改革较多地尊重农民的愿望和利益,使得农民参与到了集体林权的决策和实施中来。农民在集体林权制度改革的过程中发挥着主体作用,是林改的原始动力,也是林改政策的目标群体。历史反复证明,林地制度安排离不开农民的支持,只有尊重农民的意愿,找到国家利益与农民利益的均衡点,这样的制度设计和安排才能获得成功。

“到武平,我氧你哦!”的宣传词让人印象深刻。武平生态环境质量居全省第二位,全县森林覆盖率79.7%。武平新闻网 供图
“到武平,我氧你哦!”的宣传词让人印象深刻。武平生态环境质量居全省第二位,全县森林覆盖率79.7%。武平新闻网 供图

  三、林改究竟改出什么?林改对武平的乡村振兴究竟起到什么作用?

  林改的精髓是敢为人先,接力奋斗。 但改革的主体是谁?主体是农民群众,改革要尊重农民的首创精神。但群众的首创精神如何能落实,产生实效?则需要制度组织的创新为保障,建立符合客观规律的激励机制和治理机制。武平县领导讲过,仅就林改,讲林改,最终在林子里出不来。要用林改精神引领县域乡村振兴的发展。

  实践证明,林改不仅使作为林地集体所有者的当地农民群众受益,也惠及全县群众。即这一改革不与任何其他社会群体的利益直接抵触,是典型的帕累托改进。林改之前,既没有绿水青山,也没有金山银山。林改后,绿水青山能开展林下经济,使林农能直接增收致富。林改产生了生态美,全县人民受益,绿水青山的外部性充分显现。 “到武平,我氧你哦!”的宣传词让人印象深刻。武平生态环境质量居全省第二位,全县森林覆盖率79.7% [],负氧离子含量平均3500个/立方厘米,是世界卫生组织规定 “空气清新”标准(1000至1500个/立方厘米)的3倍。说氧你,有底气!

  更为重要的是,武平的林改潜在地发动起一个关键的变革齿轮,由此推动逻辑链条上其他领域的改革。武平推动林改向纵深发展,再一次以自我革命精神创造性地实现了“三个率先”,即率先开展林权抵押贷款,盘活了林农资产,实现林业发展“有钱投”;率先探索商品林赎买,通过赎买、租赁、置换等方式,让待砍伐的商品林变身为“绿色不动产”;率先探索借“林”扶贫,探索发展林下经济、生态旅游、林产品精深加工三大产业扶贫模式,实现了“不砍树也致富”。林改也为武平产业转型升级实现全面可持续发展增添了强劲动力,奠定了物质基础。这种绿色发展首先体现在观念和思维的转变,观念的转变推动了机制创新,机制创新带来了林业的兴旺,林业兴旺带来了生态兴旺,生态兴旺带来了文明的兴旺。

  四、林改的启示,要不断创新农村组织与制度

  敢为人先、接力奋斗的“林改精神”,是武平深化改革的力量源泉,是乡村产业、生态、人才、组织和文化振兴的精神支柱和深厚底蕴。武平县汲取林改经验,不断创新农村组织与制度,为人才振兴创造好的制度环境,为乡村振兴奠定坚实的制度基础。以下仅是组织制度创新的几个范例。

  (一)、创新林业和旅游业相结合的经营模式

  武平县城厢镇创立农旅小镇, 被称为云中村寨的云礤村创立了规范的林业旅游民宿(37户“森林人家”),林业厅认证扶持,统一授牌,集中管理,规范运作。进而成立森林人家专业合作社,实行内部自治,避免恶性竞争,功能类似旅游业协会。通过发展森林人家,带动其他无条件开办森林人家的村民从事林下养鸡、养羊,种植香菇、木耳、水果、蔬菜、观赏花卉等,为森林人家和土特产市场提供原生态产品,初步建立了“种养结合、生态旅游、综合利用”的立体经营模式,走上了一条非木质利用的复合型林业经营路子。县领导对发展森林人家,不盲目追求规模和速度,而是强调质量。提出2018年要 “壮大新型林业经营主体,发展壮大涉林产业,切实抓好一批规模大、效益好、带动强的林业经济示范基地,新上“森林人家”10家。全面推广“普惠金融·惠林卡”,扩大林权担保贷款规模。继续开展重点生态区位商品林赎买。加强护林和林业执法。”

  (二)、提高农民的组织化程度,打造新型农业经营主体

  县财政每年安排300万元专项扶持资金,鼓励和引导农民大力发展林药、林花、林菌、林畜、林禽、林蜂、林游等林下经济,尤其对贫困户发展的涉林项目予以重点扶持。构建多元经营体系,大力扶持发展林业专业合作社、股份合作林场、家庭林场等多元市场经营主体,建立“林地变股权、农户当股东、收益共分享”的林地经营新模式,拓宽林农增收路子。 各类农民专业合作社蓬勃发展,呈现数量增长快、带动农户多、产业分布广、服务内容宽、品牌意识强等特点,有力地推动了当地特色优势产业发展,提升了农业产业化经营水平和农民组织化程度,逐渐成为农村最活跃、最有效的组织形式之一,成为助农增收的新途径和现代农业发展的新亮点,走出了一条引领农民专业合作社发展的新路子。

  (三)、创新激励性扶贫模式

  贫困户大都没有技术,对脱贫缺乏信心,内生的发展动力不足。目前全县立足传统产业,因地制宜实施项目,每个乡镇均建立了1个以上的百香果激励性扶贫项目,有8个象洞鸡激励性养殖项目。政府出资金,搭造平台,选择贫困户,开展百香果种植或象洞鸡养殖,在扶贫项目支持中引入激励机制,让符合条件的贫困对象竞争择优上岗,让贫困户通过竞争方式,选择自己想做的、能做的、会做的产业发展。在项目实施效果考评中引入优胜劣汰机制,技术人员给予专业指导,贫困户自我管理,根据贫困户完成的各个技术环节,由技术人员打分,不及格者取消参与项目的资格。1年多,参与激励性扶贫项目的贫困户达到70%,做到使贫困户学一门技术,养成生产劳作的习惯,提升贫困户的人力资本,增强他们致富的能力。

4、武平县创新激励性扶贫模式,打造以百香果、象洞鸡“一果一鸡”为代表的特色农产品品牌。图为农民养殖的象洞鸡。钟冬荣 摄
武平县创新激励性扶贫模式,打造以百香果、象洞鸡“一果一鸡”为代表的特色农产品品牌。图为农民养殖的象洞鸡。钟冬荣 摄

  五、弘扬林改精神,不断深化改革

  林改精神的精髓是敢为人先,尊重群众的首创精神,改革的最终目的是保护好群众的权益,增进群众的福祉。

  (一)、正确界定好政府与群众、与市场之间的关系

  改革的主体是群众。 政府该干什么?政府要完善农业农村的基础设施建设,为产业发展提供保障。2017年,武平县财政总收入11.4亿元其中地方级财政收入7.6亿元。针对武平县城乡基础设施落后,自有支配财力不足的实际情况,武平多方筹措资金,,加大乡村基础设施建设力度,全年投入建设资金5.1亿元。武平县农旅小镇的五朵金花,政府投入5000万元修道路。利用国家烟草援建的水源性项目6000多万元(地方配套2000多万元),配套建仙女湖、廊桥等[]。

  对农村产业的发展,工商资本进入农业,政府既要服务,又要监管。一些工商业企业借助林改之名大量低价圈林占地,致使农民失林失地。基层政府为了避免这类事件的发生,采取“保证金”的模式实行有效监督,避免“跑马圈地”。

  政府帮群众,帮企业,要帮在实处,帮出效益。政府不该干什么呢?还是要发挥市场在配置资源中起到的决定性作用,不要代替企业来配置资源。书稿中有许多这样的案例,不在此赘述。

  (二)深化集体产权制度改革

  武平林改和乡村振兴的一项重要成果是发展壮大了集体经济。但历史的经验值得注意,当年龙岩市率先进行“放开林木经营权”改革,全市林业系统“自己砍了自己一刀”:全面取消林木统购统销政策、裁撤全部乡镇采购站,把“剪刀差”还给林农。可市场价的利润到了村里,在有的地方又成了村干部截留乃至瓜分的“肥肉”,落到林农手中的仍是“零头”[]。如何通过体制机制的创新,使发展壮大的集体经济不再蜕变为“干部经济”?

  实施乡村振兴战略,城乡融合发展, 工商资本、技术、管理和人才上山也是必然的趋势。由于武平县对捷文水库实施一级水源地保护工程,全县经营使用的商品林不到60万亩,余下200多万亩林地都属于县级生态保护林,进行保护和禁伐。林木的商业价值大大降低,社会资本进入的积极性也受到影响。但全国一些林区,社会资本进入后,有的大量收购林农的林权证,拿去银行抵押,贷款则用于房地产开发等非林业用途。 有的从赢利目的出发仅种一种树种,生物多样性受到破坏。针对这些问题,除了政府有关部门的监管要到位,森林的所有者(集体经济组织),也应起到应有的作用,尽到应尽的责任。问题的症结是《物权法》提出的“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”这一条如何真正落实?在对农村集体资源和资产的所有权、处置权和受益权问题上,农村集体和农民成员权利的同一性如何实现?

  中办、国办2016年10月印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出:“通过建立健全集体经济组织民主议事机制,切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权,确保农民集体有效行使集体土地所有权防止少数人私相授受、谋取私利。” 但谁来代表集体行使所有权?关键是要农民成员真正拥有所有权,所有权的权能应是集体成员通过民主程序所达成的共同意志的体现;所有权权能的实现形式由成员说了算,而不是由集体之外的主体或集体成员的代理人实际控制。因此,改革的思路应是将集体土地和其他资产的所有权从“虚置”到“做实”,探索不同农村地区、不同类型集体资产所有权权能的不同实现形式,消除集体土地和其他资产所有权的“异化”。

  改革要遵循的原则一是在农村社区集体经济组织的框架内,农民作为集体经济组织成员的财产权利通过确权要落实到农户或个人(注:无法落实到农户的资源性资产,如公益性建设用地,未开发利用地,数量太少的经营性资产,可以落实到村民小组或行政村一级),做到社区集体经济组织中没有无主的资产和资源。 二是农民作为集体经济组织成员的民主权利要落实,让农村集体真正成为农民自己说了算的集体经济组织。农村土地集体所有制的组织载体(农村集体经济组织)要进行体制机制创新,通过理事会、监事会体系使集体经济组织普通成员真正享有对集体经济组织重大事务的知情权、参与权、决策权和监督权,从而形成对掌控集体经济的村干部的有效制衡机制,防止集体经济再次蜕变为“干部经济”。

  集体成员委托执行机构行使的决策权应包括集体土地发包权、集体土地使用的监督权(如集体林权的所有权权能包括要确保生物的多样性,农地的权能要保证农地必须农用等)、调整权、流转管理权、收益和补偿取得权、集体土地收回权等;理事会必要时要召集集体成员大会或代表会,决定成员资格,成员的进入和退出;成员的权利和义务等事项。如果改革应遵循的两项原则不能真正落实,其结果或是集体经济变质,或是集体经济无法做到可持续发展。

  六、结语

  《林改第一县的乡村振兴之路》不是一部专门谈林改的专著,而是谈林改如何在武平撬动了乡村振兴,并详尽分析论述了武平乡村振兴的各个方面,告诉我们这个林改第一县的乡村振兴之路现在走的怎么样?作者关于乡村振兴的论述,有书为证,我不在此赘述。2018年9月下旬,我从武平归来,阅读完《林改第一县的乡村振兴之路》书稿,恰在此时,中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,向全国吹响了实施乡村振兴战略的冲锋号。武平县的领导曾说过,林改开的花,乡村振兴结出了果,但果实还不大,还没熟。武平县领导清醒地看到,全县经济社会发展仍然存在不少困难和问题,发展不平衡不充分问题突出,城乡协调发展仍有差距,乡村发展较为滞后,生态环境保护任重道远[ 参见福建武平县2018年人民政府工作报告,2018年1月13日。]。是啊!沾了林改的光,武平的乡村振兴起步早,走得稳,但也依旧在路上。成绩只能说明过去,征途漫漫,武平,加油。(写于2018年国庆节 )